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時間:2020-12-28 來源:中國經營報 作者:孫麗朝

中國經營報頭條:政策與財政雙重壓力下 三四線城市軌交夢醒?

醖釀7年之久的瀘州城市軌道交通規劃正面臨被暫停的尷尬。

瀘州市住房和城鄉建設局近日在回覆市民關於“瀘州市輕軌何時開工建設”的問題時表示,目前因國家政策變化及瀘州財政承受能力等原因,城市軌道交通1號線一期工程及2號線建設項目在完成建設規劃編制後,暫未開展建設規劃報批等後續工作,目前處於暫停狀態。

近年來,軌道交通熱以勢如破竹的態勢在全國蔓延,近百個城市提出了自己的城市軌道交通規劃,但面對越來越高的審批門檻和地方債壓力,許多三四線城市軌道交通規劃在審批或建設過程中夭折。三四線城市有必要建設軌道交通嗎? 這些城市的軌道夢該如何繼續?

地方政府熱情高漲

軌道交通是一個城市名片,外來遊客或商務人士對目的地的交通訴求通常是,有地鐵嗎,有輕軌嗎?“建設軌道交通有助於地方提高城市知名度,利於政府招商引資。”一位地方政府人士説。

10月16日,山東省政府發佈《山東省貫徹〈交通強國建設綱要〉的實施意見》提出,將有序推進濟南、青島、煙台等省內9城市的軌道交通建設,強化城市軌道交通、公交汽電車與其他交通方式銜接。到2030年,全省軌道交通營運里程達到1200公里。

目前山東擁有城市軌道交通系統的城市只有濟南和青島,煙台、濟寧、濰坊、淄博、威海、臨沂、菏澤等7個城市均在積極申報或規劃軌道交通項目。這意味着,僅在山東一省之內,就有7個新的城市有明確意向要建設城市軌道交通。

從全國範圍來看,唐山、桂林、襄陽、黃石、中山、柳州、揚州、濰坊、邯鄲、開封、新鄉、九江、株洲、湘潭等越來越多的三四線城市官宣了自己的城市軌道交通規劃。

接近國家發改委人士對《中國經營報》記者透露,據國家發改委摸底統計,全國擬發展城市軌道交通的城市已達到近百個。

地方政府為何對發展城市軌道交通保持固有執念?

桂林市政府人士對《中國經營報》記者表示,以桂林為例,一方面,作為旅遊城市,桂林市客流量非常大,中心城區上下班高峯擁堵不堪,桂林市的老百姓掙着三線城市的工資,卻承受着一線城市的擁堵。另一方面,軌道交通可以帶動產業落地和地方經濟,通常地方政府會要求軌道交通項目供應商到本地進行產業投資,以投資換市場。

另一位地方政府人士則表示,軌道交通是一個城市名片,外來遊客或商務人士對目的地的交通訴求通常是,有地鐵嗎,有輕軌嗎?“建設軌道交通有助於地方提高城市知名度,利於政府招商引資。”他説。

城市軌道交通熱在數據上也得到體現。據中國城市軌道交通協會(以下簡稱“城軌協會”)統計,截至2020年9月30日,中國內地累計有41個城市開通城軌交通線路7141.55公里,前三季度共新增運營線路長度405.35公里,預計到2020年底還將新增運營里程600公里左右,到2020年末中國內地城軌交通運營里程將接近8000公里。

城軌協會常務副會長周曉勤11月26日在接受央視《新聞聯播》採訪時也表示,預計到今年底,內地開通城市軌道交通的數量將達到44個,在建城市將達到60個。“十三五”期間,我國城市軌道交通運營里程的增長率約為110%,我國增加的城軌公里數,超過過去50多年建成公里數的總和。

政策收緊

瀘州與蚌埠的困境從全國範圍看具有普遍性。2017年8月,開工不足百天的包頭地鐵被叫停。

地方政府的軌道交通建設目標越鋪越大,但在政策層面,從2017年開始,越來越多的城市面臨政策和財政壓力。

上文中提到的瀘州城市軌道交通規劃最早可以追溯到2013年編制的《瀘州市城市軌道交通線網規劃》。瀘州市住房和城鄉建設局在回覆中還介紹道,瀘州軌道交通線網規劃已於2017年通過市政府審批,初步規劃形成5條線路,全長約200公里。近期規劃已於2018年底完成,包括1號線一期工程及2號線工程,並在周邊項目建設時做了城市軌道交通預留。

無獨有偶,11月27日,蚌埠市發改委在蚌埠市人民政府網迴應民眾關於有軌電車項目進展情況時也提到,根據國家要求,有軌電車項目要與相關規劃統籌銜接(指城市軌道交通規劃),因蚌埠市常住人口條件未滿足,城市軌道交通建設規劃暫不能獲批;蚌埠市人民政府還稱,目前有軌電車未納入城市總體規劃,導致有軌電車項目實施缺乏上位規劃的支撐。同時,審批方式尚未明確,目前蚌埠擬採用制式(比亞迪雲巴)暫不能適用於有軌電車審批。

瀘州與蚌埠的困境從全國範圍看具有普遍性。2017年8月,開工不足百天的包頭地鐵被叫停。包頭市政府人士對記者透露,包頭地鐵建設所需資金達300多億元,投資額較大,與包頭市財政收入能力不匹配。2017年8月初,中央高層關注此事,建議把地鐵工程停下來,把更多地方投資用到支持企業發展和民生改善等更緊迫的任務上。

包頭地鐵被叫停也成為中央層面收緊城市軌道交通審批的信號。此後,國家發改委重新評估全國軌道交通建設情況,已經開工的衡陽、濟寧等多地軌道交通項目被叫停。

2018年7月,國務院辦公廳發佈《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(以下簡稱“52號文”),針對地鐵審批,52號文將地方財政收入、GDP指標要求提高到原有規定的3倍。針對輕軌審批,地方財政收入和GDP指標要求也提高到原有規定的2倍以上。

52號文提出,要嚴控地方政府債務風險,除城市軌道交通建設規劃中明確採用特許經營模式的項目外,項目總投資中財政資金投入不得低於40%,嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。

此後,國家發改委在軌道交通審批執行層面更加慎重,52號文落地兩年多來,國家發改委還沒有批覆一箇中運量軌道交通規劃。

按照運載客流量大小,軌道交通分為大運量、中運量和小運量。大運量單向可運送3萬~6萬人次/小時,如地鐵和城郊鐵路等;中運量單向可運送1萬~3萬人次/小時,如輕軌、單軌、磁懸浮等;小運量單向可運送1萬人次/小時,如有軌電車等。

按照52號文要求,大運量的地鐵和中運量的輕軌都需要國家層面審批,有軌電車項目由省級發改委審批。

出路何在?

在李迅看來,城市軌道交通屬於公共服務品,不能完全以投入產出分析判定,交通規劃可以適度超前,但絕不能過度超前。

面對越來越高的審批門檻,三四線城市軌道交通夢該如何實現?

中國城市規劃設計研究院副院長李迅對記者表示,對於三四線城市的軌道交通夢不能一概而論,要因地制宜。一方面要做需求預測,根據潛在運量而定,另一方面要看造價和經濟承受能力,地方政府不能因建設城市軌道交通而造成過大的財政負擔。“一些城市提出利用現有廢棄的鐵路改建成服務城市軌道交通的項目,既能節省成本,又能解決城市擁堵問題,這種思路就很好。”他説。

就政策執行空間和如何把握尺度,上述地方政府人士還對記者表示,對於符合中運量審批條件的城市,可以繼續做好城市軌道交通規劃,等待審批開閘;對於財政收入不足150億元或市區常住人口低於150萬人,但距離這一目標較為接近的城市,可以預留城市軌道交通空間,建設時間再視社會經濟、城市發展需求情況而定;對於財政和人口指標更低的城市,則不宜過早規劃城市軌道交通系統。

從城市軌道交通機會成本上考量,北京交通大學經濟管理學院教授趙堅認為,一些財力一般、客流量不多的城市,盲目申請、投資軌道交通,必然對地方財政和金融體系帶來巨大風險。同時,軌道交通建成後,地方政府還要補貼運營成本。

在李迅看來,城市軌道交通屬於公共服務品,不能完全以投入產出分析判定,交通規劃可以適度超前,但絕不能過度超前。

趙堅建議,對於財力有限、人口較少、只有局部擁堵的城市,可以通過改善城市規劃、完善城市公交結構來緩解擁堵。對於地方軌道交通項目要實施終身負責制,防止部分地方官員依靠發展軌道交通拉動政績,這些官員離任後,項目逐漸荒廢。此外,在軌道交通修建論證中,必須建立公眾參與決策的機制。應讓公眾明確地鐵或軌道交通建設可能給地方帶來的債務風險。同時,應完善金融監管,防止地方政府通過行政手段向銀行施壓融資。

 

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